Πώς λειτουργούν οι Ανεξάρτητες Αρχές στην Ελλάδα;

Δεν έχει περάσει πολύς καιρός από τότε που τα περισσότερα πολιτικά κόμματα της αντιπολίτευσης κατηγορούσαν την κυβέρνηση του Κυριάκου Μητσοτάκη για επίθεση στις Ανεξάρτητες Αρχές, με αφορμή το «κόντεμα» της ΑΔΑΕ, η οποία βρέθηκε στο επίκεντρο των εξελίξεων όταν αποκαλύφθηκε το σκάνδαλο των υποκλοπών.

Για αυτό, η έρευνα της διαΝΕΟσις, που επιχειρεί μια ολοκληρωμένη προσέγγιση καταγράφοντας 26 ενεργές Ανεξάρτητες Αρχές, οι οποίες ρυθμίζουν κρίσιμους τομείς της οικονομίας, της κοινωνίας και της δημόσιας διοίκησης – από την ενέργεια και τις μεταφορές, έως την προστασία προσωπικών δεδομένων και τα δικαιώματα των καταναλωτών – αποκτά ιδιαίτερη σημασία.

Στην πραγματικότητα, οι δεκάδες Ανεξάρτητες Αρχές, οι οποίες λειτουργούν στην Ελλάδα, αφορούν μια αξιοσημείωτη ποικιλία δραστηριοτήτων του κράτους, της κοινωνίας και της οικονομίας. Συνεπώς, η δραστηριότητά τους ορίζει αρκετές πτυχές της ζωής του πληθυσμού.

Επιπλέον, η ποιότητα των θεσμών – εν προκειμένω των Ανεξάρτητων Αρχών, αλλά και κατ’ επέκταση των θεσμών που εκείνες ελέγχουν – αποτελεί πολύ σημαντικό παράγοντα για τη συνολική ευημερία και ανάπτυξη μιας χώρας, όπως επισημαίνεται στην έρευνα.

Πώς εξασφαλίζεται η αξιοπιστία τους;

Πώς όμως λειτουργούν οι Ανεξάρτητες Αρχές στην Ελλάδα; Πόσες ακριβώς είναι, πώς στελεχώνονται και πώς χρηματοδοτούνται; Πού εστιάζει η δραστηριότητά τους; Πώς εξασφαλίζεται η ανεξαρτησία και η αξιοπιστία τους; Πώς μπορεί κάποιος να τις αξιολογήσει σε διάφορα πεδία;

Η έρευνα της διαΝΕΟσις την οποία υπογράφει ομάδα ερευνητών του Ιδρύματος Οικονομικών και Βιομηχανικών Ερευνών (ΙΟΒΕ), ασχολείται με αυτά τα ερωτήματα και εστιάζει στις Ανεξάρτητες Αρχές οι οποίες ρυθμίζουν κυρίως πτυχές της οικονομικής δραστηριότητας στη χώρα.

Αξίζει να σημειωθεί πως η έρευνα αυτή, προτού καταλήξει στις σχετικές προτάσεις πολιτικής, διαπιστώνει ανομοιογένεια στον τρόπο διακυβέρνησης και χρηματοδότησης των οικονομικών Ανεξάρτητων Αρχών, αρκετά περιθώρια ενίσχυσης της συμβολής τους στη βελτίωση της επίδοσης των αντίστοιχων αγορών και επιπλέον ένα σημαντικό έλλειμμα ενημέρωσης των καταναλωτών για τα δικαιώματά τους και το πώς οι Αρχές αυτές μπορούν να τα διασφαλίσουν.

Οι Ανεξάρτητες Αρχές στην Ελλάδα­

Οι Ανεξάρτητες Αρχές δεν αποτελούν ελληνική πρωτοτυπία. Υπάρχουν εδώ και δεκαετίες σε πολλά μέρη της Ευρώπης και του κόσμου. Παγκοσμίως, οι πρώτες κρατικές οντότητες με λειτουργία παρόμοια με εκείνη των Ανεξάρτητων Αρχών παρατηρούνται στις ΗΠΑ, στις αρχές του προηγούμενου αιώνα, και ιδιαίτερα μετά την κρίση της δεκαετίας του 1920.

Παρότι ο θεσμός του Συνηγόρου του Πολίτη μετράει περισσότερους από δύο αιώνες στη Σουηδία και αντιστοίχως, έναν αιώνα στη Φινλανδία, το μεγάλο «κύμα» ίδρυσης και λειτουργίας Ανεξάρτητων Αρχών στην Ευρώπη παρατηρείται στα τέλη του 20ού αιώνα.

Στην Ελλάδα, συνήθως η αρχή της λειτουργίας των Ανεξάρτητων Αρχών τοποθετείται στα τέλη της δεκαετίας του 1980, με την ίδρυση του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης ως «ανεξάρτητο όργανο».

Ακολούθησαν και άλλες Ανεξάρτητες Αρχές, όπως η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων το 1992 ή το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού (ΑΣΕΠ) το 1994 και η Επιτροπή Ανταγωνισμού το 1995.

Κατοχυρωμένες συνταγματικά στην Ελλάδα

Ωστόσο, η συνταγματική αναθεώρηση του 2001 αποτελεί ένα σημαντικό ορόσημο, καθώς με το άρθρο 101Α το Σύνταγμα έκτοτε αναφέρεται συγκεκριμένα σε Ανεξάρτητες Αρχές για πέντε πεδία άσκησης εξουσίας και επομένως κατοχυρώνει πέντε Ανεξάρτητες Αρχές: Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού (ΑΣΕΠ), Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα, Συνήγορος του Πολίτη και Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (ΑΔΑΕ).

Είναι, μάλιστα, σπάνιο διεθνώς, να κατοχυρώνονται συνταγματικά Ανεξάρτητες Αρχές. Μετά τη συνταγματική κατοχύρωση, με τον εκτελεστικό νόμο την επόμενη χρονιά (3051/2002), τα χαρακτηριστικά της ανεξαρτησίας τους εξειδικεύονται και, συνεπώς, ο θεσμός των Ανεξάρτητων Αρχών ενισχύθηκε ουσιαστικά. Ταυτόχρονα, η συνταγματική κατοχύρωση είναι πιθανό να ενδυνάμωσε εμμέσως και τις υπόλοιπες Ανεξάρτητες Αρχές, οι οποίες δεν αναφέρονται στο Σύνταγμα.

Ασφαλώς, οι παραπάνω πέντε Αρχές, οι λεγόμενες «συνταγματικά κατοχυρωμένες», δεν είναι οι μοναδικές που λειτουργούν στην Ελλάδα. Οι συγγραφείς της μελέτης μετρούν 26 ενεργές Αρχές και, μάλιστα, επιχειρούν να τις ταξινομήσουν με βάση τη δραστηριότητά τους.

Ξεχωρίζουν εκείνες που ρυθμίζουν οικονομικές αγορές, π.χ. τις ρυθμιστικές Αρχές ενέργειας, αποβλήτων και υδάτων (ΡΑΑΕΥ), σιδηροδρόμων (ΡΑΣ) και λιμένων (ΡΑΛ).

Μία άλλη κατηγορία αφορά στις Αρχές οι οποίες έχουν ως σκοπό την προστασία δικαιωμάτων, όπως η ΑΔΑΕ, ο Συνήγορος του Πολίτη, ο Συνήγορος του Καταναλωτή και η Επιθεώρηση Εργασίας, η οποία έγινε Ανεξάρτητη Αρχή το 2021, ενώ μία ακόμη διακριτή κατηγορία Ανεξάρτητων Αρχών περιλαμβάνει εκείνες που αφορούν στην εποπτεία της δημόσιας διοίκησης, όπως το ΑΣΕΠ ή το Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο.

Τέλος, η έρευνα ξεχωρίζει ακόμη μία κατηγορία Αρχών, οι οποίες δεν εμπίπτουν στις παραπάνω δραστηριότητες, όπως η Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων (ΑΑΔΕ) ή η Ελληνική Στατιστική Αρχή (ΕΛΣΤΑΤ).

Ποια είναι η δραστηριότητα των Ανεξάρτητων Αρχών, τι κάνουν τελικά;

Κατ’ αρχήν, έχουν διαφορετικό ρόλο και επομένως διαφορετικές αρμοδιότητες η καθεμία. Κάποιες χορηγούν ή ανακαλούν άδειες, άλλες εκδίδουν κανονισμούς ή οδηγίες, κάποιες μπορούν να επιβάλλουν κυρώσεις, ενώ άλλες έχουν γνωμοδοτική λειτουργία. Τέλος, κάποιες, όπως ο Συνήγορος του Πολίτη, μπορούν να διαπραγματεύονται και να επιλύουν διαφορές. Πολλές φορές συμμετέχουν επίσης σε διεθνή δίκτυα αντίστοιχων Αρχών.

Η ανομοιογένεια αυτή επεκτείνεται και σε άλλες όψεις της λειτουργίας τους, ειδικά των μη συνταγματικά κατοχυρωμένων. Για παράδειγμα, υπάρχουν σημαντικές διαφορές στον τρόπο εκλογής των μελών της καθεμίας, παρότι αυτό συνήθως συμβαίνει με κάποια συμμετοχή, τουλάχιστον γνωμοδοτική, της Βουλής. Αντίστοιχα συμβαίνει και με τις ασυμβίβαστες ιδιότητες, με τον προϋπολογισμό, τη στελέχωση ή τις διαδικασίες ελέγχου τους.

Παρά τις σημαντικές διαφορές μεταξύ των Ανεξάρτητων Αρχών, αντιμετωπίζουν και μια σειρά από κοινές προκλήσεις: τη διαφύλαξη της ανεξαρτησίας τους, τη δημοκρατική νομιμοποίησή τους, την αποτελεσματικότητα της δράσης τους, τη διαφάνεια ή την επάρκεια πόρων. Ακόμα, μια σειρά νέων προκλήσεων, π.χ. τεχνολογικών, οικονομικών ή περιβαλλοντικών, επηρεάζουν πολλά πεδία δραστηριότητας, με την προσαρμογή να είναι απαραίτητη.

Πώς θα μπορούσαν, για παράδειγμα, οι εφαρμογές τεχνητής νοημοσύνης να ρυθμιστούν αποτελεσματικά, ώστε να προστατεύονται βασικά δικαιώματα, όπως τα δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα; Πρόκειται για μια ερώτηση που απασχολεί την αντίστοιχη Αρχή.

Ανεξάρτητες Αρχές στην ελληνική οικονομία και διοίκηση

Η έρευνα της διαΝΕΟσις, η οποία άλλωστε υπογράφεται κυρίως από οικονομολόγους, εστιάζει στις Αρχές που σχετίζονται άμεσα με την οικονομία, δηλαδή είτε ρυθμίζουν συγκεκριμένες αγορές, π.χ. την ενέργεια, είτε, στην περίπτωση της Επιτροπής Ανταγωνισμού, μπορούν να παρέμβουν συνολικά στην αγορά.

Οι ερευνητές του ΙΟΒΕ επιχειρούν να αξιολογήσουν τις Ανεξάρτητες Αρχές με τα χαρακτηριστικά αυτά και συνεπώς να αξιολογήσουν τον αντίκτυπό τους στην οικονομία, δηλαδή κατά πόσο τελικά συμβάλλουν στο να ευημερούν με βιώσιμο και δίκαιο τρόπο οι αντίστοιχες αγορές, οι οποίες είναι πολύ σημαντικές για βασικές υπηρεσίες, όπως οι τηλεπικοινωνίες ή οι μεταφορές.

Ωστόσο, όπως σημειώνουν οι συγγραφείς, η απόπειρα μιας τέτοιας αξιολόγησης παρουσιάζει μια σειρά από σημαντικές προκλήσεις. Αφενός, οι Αρχές αυτές είναι αρκετές, έχουν πολλές και διαφορετικές αρμοδιότητες, αφετέρου, ρυθμίζουν πολλούς, διαφορετικούς τομείς της οικονομίας, καθένας με τα δικά του ειδικά χαρακτηριστικά. Ακόμα, η δραστηριότητά τους συνυπάρχει με μια σειρά από παράγοντες, οι οποίοι επηρεάζουν τις συνθήκες στην εκάστοτε αγορά και επομένως είναι δύσκολο να απομονωθεί ακριβώς η επίδραση των Ανεξάρτητων Αρχών.

Τέλος, συνήθως οι διαθέσιμες διεθνείς ή τοπικές αξιολογήσεις εστιάζουν στο κατά πόσο οι εκάστοτε θεσμοί συμμορφώνονται με τον νόμο και τους υπόλοιπους κανόνες που διέπουν τη λειτουργία τους (de jure), και σπανιότερα λαμβάνουν υπόψη την αποτελεσματικότητά τους, δηλαδή τη σχέση του κόστους τους με το αντίστοιχο όφελος.

Ανομοιογένεια στον τρόπο επιλογής των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών

Λαμβάνοντας υπόψη τους παραπάνω περιορισμούς, οι ερευνητές συλλέγουν δεδομένα, τόσο από τη σχετική νομοθεσία όσο και από διεθνείς οργανισμούς, όπως ο ΟΟΣΑ, προκειμένου να αξιολογήσουν τη λειτουργία των τοπικών «οικονομικών» Ανεξάρτητων Αρχών, κυρίως σε δύο πεδία: στη διακυβέρνηση και στην ευρύτερη λειτουργία τους, καθώς και στις επιδόσεις των ίδιων των αγορών τις οποίες οι συνολικά οκτώ αυτές Ανεξάρτητες Αρχές αφορούν ή ρυθμίζουν, με ιδιαίτερη έμφαση στις αντιλήψεις των καταναλωτών.

Στο πεδίο της διακυβέρνησης, οι συγγραφείς διαπιστώνουν σημαντική ανομοιογένεια στον τρόπο επιλογής των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών. Για παράδειγμα, στο ΕΣΡ, στην Επιτροπή Ανταγωνισμού και στη ΡΑΛ, η επιλογή των μελών γίνεται από τη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής ενώ για την ΕΕΤΤ, τη ΡΑΑΕΥ και τη ΡΑΣ, η πρόταση γίνεται από τον αρμόδιο ή τους αρμόδιους υπουργούς, γνωμοδοτεί η Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής, και διορίζονται από το Υπουργικό Συμβούλιο.

Παρ’ όλα αυτά, σε όλες παρατηρείται συμμετοχή της Βουλής στην εκλογή, έστω και με γνωμοδότηση. Όπως διαπιστώνεται, όμως, υπάρχει μεγαλύτερη ομοιογένεια στην ανάκληση ή έκπτωση των μελών τους. Σε όλες τις Αρχές, η έκπτωση των μελών προβλέπεται μετά από καταδικαστική απόφαση.

Πόσες… ανεξάρτητες είναι οι Ανεξάρτητες Αρχές;

Αναφορικά με τους οικονομικούς πόρους, ο νόμος προβλέπει με σαφήνεια εκείνους που θα πρέπει να έχει στη διάθεσή της η κάθε Αρχή. Όμως, αυτό δεν σημαίνει ότι η εκτελεστική εξουσία, και κυρίως οι αρμόδιοι υπουργοί δεν έχουν ποτέ λόγο. Για παράδειγμα, εμπλέκονται στη διαχείριση πιθανών οικονομικών πλεονασμάτων, π.χ. στην ΕΕΤΤ, στη ΡΑΑΕΥ ή στην Επιτροπή Ανταγωνισμού, ενώ μπορούν επίσης να καθορίζουν πόρους που αποτελούν έσοδα για κάθε Αρχή, όπως στην περίπτωση της ΡΑΣ.

Σε κάποιες περιπτώσεις, όπως στην Επιτροπή Ανταγωνισμού, σε περίπτωση που οι ίδιοι πόροι δεν επαρκούν, τότε ο κρατικός προϋπολογισμός καλύπτει τη σχετική διαφορά.

Τέλος, οι περισσότερες οικονομικές Ανεξάρτητες Αρχές ελέγχονται μόνο από το Κοινοβούλιο και από τα δικαστήρια, και δεν ελέγχονται διοικητικά, με την εξαίρεση επίσης της Επιτροπής Ανταγωνισμού. Οι Αρχές καλούνται επιπλέον να υποβάλλουν κάθε χρόνο στη Βουλή μια έκθεση πεπραγμένων.

Ως γενική τάση, οι συγγραφείς της έρευνας σημειώνουν ότι οι Ανεξάρτητες Αρχές στην Ελλάδα τείνουν να γίνονται πιο ανεξάρτητες, όχι όμως χωρίς παλινδρομήσεις σχετικές με την πολιτική συγκυρία…

Οι Έλληνες δεν γνωρίζουν τα δικαιώματά τους

Μέσα από πολλά στοιχεία και δεδομένα αναδεικνύεται ένα σημαντικό έλλειμμα ενημέρωσης των καταναλωτών για τα δικαιώματά τους, το οποίο αφορά και στη δραστηριότητα των ρυθμιστικών Αρχών.

Για παράδειγμα, στις 17 αγορές τις οποίες ερευνά η Έρευνα Καταναλωτών για την Παρακολούθηση των Αγορών (Consumer Market Monitoring Survey – CMMS) της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, από την ηλεκτρική ενέργεια έως τα καλλυντικά, η Ελλάδα υπολείπεται σημαντικά του μέσου όρου των 27, στο ποσοστό των καταναλωτών που κατέθεσε προσφυγή ή ένσταση, αφού αντιμετώπισε πρόβλημα σε συγκεκριμένες αγορές υπηρεσιών ή προϊόντων.

Αντιστοίχως, σύμφωνα με την έρευνα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τις συνθήκες που αντιμετωπίζουν οι καταναλωτές (Consumer Conditions Survey) για το 2022, έρχεται 25η στο ποσοστό των καταναλωτών που εμπιστεύονται τους εμπόρους λιανικής και τους παρόχους υπηρεσιών στη χώρα τους (66%) και 27η, δηλαδή τελευταία, στο ποσοστό των καταναλωτών που θεωρούν ότι γνωρίζουν καλά τα δικαιώματά τους (μόνο 1 στους 10 Έλληνες, έναντι μ.ό. ΕΕ: 28%).